財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府及非營利組織會計是財政管理的一項重要基礎工作。《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)緊密圍繞財政中心工作和經濟社會發展需要，站在會計改革與發展全局高度，提出了“十四五”時期政府及非營利組織會計改革的總體目標和主要任務，為新階段政府及非營利組織會計改革工作指明了方向，是做好今后一段時期政府及非營利組織會計準則制度建設工作的行動綱領。

一、“十三五”時期政府及非營利組織會計改革成果豐碩

“十三五”期間，財政部按照黨中央、國務院決策部署，立足中國國情，堅持問題導向，積極、穩妥、有序推進政府會計改革，基本建成具有中國特色的政府會計準則制度體系并推動其全面有效實施，同時不斷完善非營利組織及基金(資金)類會計標準，圓滿完成《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》確定的各項任務，在服務財政中心工作和促進經濟社會健康發展等方面取得積極成效。

(一)政府會計準則制度體系基本建成。

按照國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的要求，在2015年出臺的《政府會計準則——基本準則》基礎上，相繼印發了存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資、負債、會計調整、財務報表編制和列報、政府和社會資本合作項目合同等10項具體準則及2項具體準則應用指南，1項統一適用于行政事業單位的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》(以下簡稱《政府會計制度》)，7項行業事業單位執行《政府會計制度》的補充規定及11項新舊會計制度銜接規定，3項政府會計準則制度解釋以及事業單位成本核算基本指引，構建了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，基本建立起一套與我國現代財政制度相適應的具有中國特色的政府會計準則制度體系。此外，積極參與國際公共部門會計準則建設，不斷提升我國在國際公共部門會計標準制定中的話語權和影響力。

(二)政府會計準則制度全面實施并取得積極成效。

政府會計準則制度自2019年1月1日起在全國各級各類行政事業單位全面實施，實施工作總體有序、平穩、順利，并取得積極成效：一是更加準確反映預算執行情況，提高了部門決算編報質量;二是更加完整反映政府財務狀況，為政府財務報告編制奠定了核算基礎;三是進一步摸清了政府資產負債“家底”，夯實了行政事業性國有資產報告的編制基礎;四是準確反映成本費用信息，為預算單位推進成本核算、完善績效管理提供了支撐;五是顯著提升了行政事業單位財務會計人員的專業素質，促進了單位財務管理水平的提升。

在此過程中，財政部通過印發實施通知、組織宣傳培訓、聯合部門開展調研等方式，多措并舉推動政府會計準則制度貫徹實施;同時，建立健全政府會計準則委員會咨詢專家機制和工作聯系點單位機制，促進準則制度高質量實施。

(三)非營利組織和基金(資金)類會計標準更加健全。

為促進社會組織健康發展，制定發布《<民間非營利組織會計制度>若干問題的解釋》，進一步明確民間非營利組織有關經濟業務或事項的會計處理;配合我國社會保障體系建設需要，修訂發布《社會保險基金會計制度》，為更加準確、完整記錄“民生賬本”提供制度依據;制定發布《住宅專項維修資金會計核算辦法》，進一步規范維修資金的會計核算，促進維修資金的規范管理和安全有效使用;審核批準印發《北京2022年冬奧會和冬殘奧會組織委員會會計核算辦法》，以規范北京冬奧組委的會計核算;對工會會計、土地儲備資金會計和職業年金基金會計執行情況等進行深入調查研究，為修訂完善相關會計標準奠定基礎。

二、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革面臨的形勢和挑戰

政府及非營利組織會計是我國會計體系的重要組成部分，建立健全并有效實施政府及非營利組織會計準則制度是我國會計標準建設與實施的重要內容。“十三五”時期，政府及非營利組織會計改革取得積極進展，但隨著國家財稅體制改革的不斷深入和經濟社會的不斷發展，政府及非營利組織會計改革面臨更多機遇和挑戰。

(一)財稅體制改革不斷深化，政府會計準則制度體系建設與實施有待進一步加強。

一是預算管理制度改革要求政府會計改革持續向深推進。2021年初，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，就進一步深化預算管理制度改革，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提出要求。意見指出，要“推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權責發生制會計核算基礎”，這就需要進一步完善政府會計準則制度體系，扎實推進政府會計準則制度全面有效實施，更好地為深化預算管理制度改革、推進權責發生制政府綜合財務報告制度等工作奠定基礎。

二是深化國有資產管理對加強政府資產核算提出更高要求。近年來，隨著國有資產報告工作的深入開展和《行政事業性國有資產管理條例》等法規制度的出臺，對于準確核算和完整反映政府資產“家底”信息提出更高要求。這就需要進一步推進交通、水利和市政等公共基礎設施的會計核算，確保增量和存量公共基礎設施資產“應計盡計”;深入研究自然資源資產、文物文化資產等傳統上僅按照實物量進行統計的資產的計量計價問題，適時出臺相關會計準則規范其會計處理，為進一步加強行政事業性國有資產管理提供支撐，不斷夯實政府財務報告和國有資產報告編制基礎。

三是全面實施預算績效管理對政府成本核算提出新要求。2018年中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。隨著全面預算績效管理的建立和實施，政府成本核算問題亟待研究解決。目前，我國尚未建立一套完整的政府成本核算指引體系，需要以事業單位成本核算指引體系建設為基礎，積極研究推進政府行政成本核算。

四是財會監督對政府會計準則制度的建設與實施提出新要求。會計準則制度是財會監督的重要依據和準繩，更是黨和國家財經紀律在會計領域的具體體現。健全完善政府會計準則制度并推動其全面有效實施，有利于貫徹落實財會監督的相關要求，準確反映財稅政策落實情況及政府財務狀況，為更好發揮財會監督效能提供制度保障。

(二)社會組織改革與發展深入推進，對非營利組織會計改革提出迫切要求。

一是《民間非營利組織會計制度》亟待修訂。《民間非營利組織會計制度》(以下簡稱《民非制度》)自2005年1月1日實施以來，對規范民非組織會計行為、提高民非組織會計信息質量發揮了積極的作用。但是，《民非制度》實施前我國社會組織數量不足29萬家，截至2020年底其注冊數量已達89.4萬家。在數量增加的同時，非營利組織的體量也在不斷增長，業務模式也越來越靈活多樣，隨著非營利組織自身不斷發展壯大，對加強和完善會計核算提出更高要求。此外，隨著近年來《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《宗教事務條例》和《境外非政府組織境內活動管理法》等法律法規的出臺或修訂，非營利組織各行業領域改革工作不斷推進，客觀上也需要對《民非制度》做出針對性的調整，以更好地實現與相關上位法和各項改革措施的協調。

二是《工會會計制度》亟待修訂。原《工會會計制度》自2009年印發以來，在加強工會預算管理、規范工會核算工作、提高工會會計信息質量等方面發揮了重要作用。隨著我國工會事業的發展，工會財務管理體制發生較大變化，先后修訂或制定了多項涉及工會經費收支管理、工會預決算管理等的制度辦法等，原制度已不能滿足工會會計核算的新要求。另外，在工會組織方面，不同層級的工會組織在業務類型和財務管理要求方面存在較大差異，財政部門、上級工會、工會主席、工會會員也存在不同的信息需求，這就要求對《工會會計制度》進行全面修訂，以適應工會組織的發展和各方面會計信息需求。

(三)社會保障制度及有關社會事業的改革與發展，對基金(資金)會計信息質量提出更高要求。

一是在養老保險制度改革方面，我國已經建立并實施機關事業單位工作人員職業年金制度。近年來職業年金基金相關管理政策不斷完善，基金規模快速增長，基金全面投入委托運營，原《社會保險基金會計制度》已經不能完全適應職業年金基金會計核算的需要，亟需對相關會計處理規定作出針對性的調整。

二是在醫療保障制度改革方面，國務院辦公廳印發的《“十四五”全民醫療保障規劃》明確指出，“十四五”期間，將持續健全完善以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助等共同發展的多層次醫療保障制度。同時，關于醫療保障的法規制度也在不斷健全和完善，《醫療保障法(征求意見稿)》已向社會公開征求意見。因此，亟需跟進醫療保障制度改革進程，適時對《社會保險基金會計制度》進行修訂或作出補充規定。

三是隨著土地儲備、住房公積金、道路交通事故社會救助基金等改革及相關管理政策的調整和完善，需要適時修訂完善《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》《住房公積金會計核算辦法》，制定道路交通事故社會救助基金等會計核算辦法，以滿足相關社會事業改革與發展的需要。

三、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革工作重點及具體舉措

《規劃綱要》在總結成績、分析形勢的基礎上，提出了繼續深化政府及非營利組織會計改革的目標和任務，從健全完善政府會計準則制度體系并推進全面有效實施、修訂完善非營利組織會計制度、進一步建立健全基金(資金)類會計標準等方面明確了“十四五”期間政府及非營利組織會計準則制度體系建設的主要舉措。

(一)繼續健全完善政府會計準則制度并推動其全面有效實施。

1.全面系統梳理政府會計準則制度體系并確立體系維護機制。立足當前，著眼長遠，堅持問題導向和系統思維，全面梳理現存的各類政府會計標準，及時清理已實質失效或不再適用的政府會計標準文件，確立政府會計準則制度體系整體框架及各類會計標準的維護機制，形成“建設—實施—修訂”的完整閉環，確保各類準則制度內容完整、相互協調、功能明確、定位清晰。在準則制度體系框架下，持續完善各類會計標準。

2.研究制定有關政府會計具體準則。在立足我國國情、借鑒國際公共部門會計準則基礎上，結合國務院有關部門對自然資源資產和文物文化資產管理的規定和相關改革需要，深入研究自然資源資產、文物文化資產的確認、計量和報告問題，適時出臺相關具體會計準則，進一步規范會計科目和賬務處理，妥善處理存量資產的新舊會計政策銜接，積極推進自然資源資產、文物文化資產入賬核算。進一步研究財務會計中政府收入的分類問題，以及權責發生制原則下各類收入的確認和計量問題，適時制定出臺政府收入會計準則。根據改革需要制定或修訂其他政府會計具體準則。

3.研究制定行政事業單位成本核算具體指引。在《事業單位成本核算基本指引》基礎上，研究制定針對公立醫院、高等學校、科學事業單位等行業的成本核算具體指引，就相關行業的成本核算對象、成本項目、成本范圍、成本歸集和分配方法、成本報告內容等作出具體規定，以提高成本核算指引的指導性和操作性。會同有關行業主管部門扎實推進事業單位開展成本核算，推動有關各方加強對單位成本會計信息的分析應用。同時，積極探索研究行政單位成本核算的相關問題，為準確核算機關運行經費，全面反映行政成本奠定基礎。

4.做好政府會計準則制度解釋和咨詢工作。政府會計準則制度解釋是及時回應和解決政府會計準則制度實施相關問題、健全完善政府會計準則制度體系的必要舉措，根據工作需要每年至少發布1項。在制定政府會計準則制度解釋時，需要通過多種渠道、廣泛收集整理政府會計準則制度實施過程中的問題，分析研究后對影響面廣、現有準則制度尚未明確的問題及時作出具體規定，以確保政府會計準則制度平穩有效實施。對于未納入政府會計準則制度解釋的其他問題，建立咨詢問題庫，適時通過財政部網站“實施問答”欄目予以明確。同時，積極做好日常電話咨詢問題和網民留言咨詢問題的答復工作。

5.扎實推動公共基礎設施入賬核算。針對存量公共基礎設施入賬難的現實情況，在深入開展調查研究基礎上，根據《政府會計準則第5號——公共基礎設施》和其他相關政府會計準則制度規定，會同有關行業主管部門研究制定進一步加強水利基礎設施、市政基礎設施和其他公共基礎設施政府會計核算的通知，進一步明確核算范圍、記賬主體、資產分類及明細核算、存量資產初始入賬方法等，積極推動交通、水利、市政等公共基礎設施在“十四五”期間全部入賬核算。

6.持續推動政府會計準則制度全面有效實施。在總結政府會計準則制度實施經驗基礎上，進一步加強對準則制度的宣傳培訓和實務指導，著力解決會計人員學習不及時、理解有偏差、操作不規范等問題，切實提高政府會計準則制度實施的全面和有效性。一是加強培訓。按年度設置培訓計劃，通過線上培訓等方式擴大培訓范圍，積極支持各級財政部門和有關行業主管部門開展政府會計準則制度培訓工作。二是加強宣傳。以會計司有關負責人答記者問的形式及時對有關新準則制度進行解讀，加深會計人員對準則制度的理解;總結提煉政府會計準則制度實施過程中的典型案例和先進經驗，通過會計司官網、報刊雜志等媒體進行宣傳，為部門單位加強政府會計工作提供參考和借鑒。三是加強調研。通過書面調研、實地調研等方式及時了解準則制度實施過程中的問題，根據實務需要適時發布有關應用案例和實施問答，設置具體業務場景，幫助會計人員正確理解、使用會計準則制度。四是加強指導。對于有關特殊行業因體制機制等問題影響政府會計準則制度實施的，會同有關行業主管部門進行針對性的指導;對于縣級及以下單位存在的實施問題，積極指導地方財政部門通過預算管理一體化建設等手段幫助基層單位做好準則制度實施工作。

7.健全完善政府會計準則制度建設與實施機制。一是根據工作需要調整政府會計準則委員會組成人員，適時編發簡報，繼續發揮委員會在準則制度建設和實施中的協調機制作用。二是做好政府會計準則委員會咨詢專家選聘和日常管理、評價工作，完善工作機制，充分發揮咨詢專家的“智庫”作用。三是調整充實政府會計準則制度建設和實施工作聯系點單位，加強調研和互動，充分發揮聯系點單位的輻射引領作用。四是建立政府會計準則制度建設和實施部門溝通聯系機制，合力推進準則制度在各部門、各行業領域全面有效實施。五是加強與各地會計管理機構的溝通與聯系，積極指導各地做好準則制度實施工作。通過上述措施，形成部門緊密協作、財政上下聯動、單位點面結合、社會廣泛參與的政府會計準則制度建設與實施機制。

(二)適應非營利組織改革發展需要，修訂完善非營利組織會計制度。

1.修訂《民間非營利組織會計制度》。在充分梳理相關法律法規要求，聽取有關主管部門、各類民非組織意見建議，借鑒國際先進經驗基礎上，穩步有序推進《民非制度》修訂和實施工作。2021年組織召開《民非制度》修訂座談會，建立包括主管部門、民非組織、中介機構和研究機構等在內的工作團隊，正式啟動修訂工作。2022年充分開展調查研究，通過組織研究課題、廣泛開展實地調研和組織座談等方式，充分了解制度執行情況和會計核算需求，研究形成《民非制度》修訂征求意見稿。2023年就征求意見稿向社會公開征求意見，根據反饋意見修改完善后修訂印發《民非制度》，配套出臺制度新舊銜接規定，并做好宣傳培訓、政策解讀等工作。2024年會同有關主管部門做好修訂后《民非制度》的貫徹實施工作，及時回應執行過程中的問題。

2.修訂《工會會計制度》。結合工會組織財務管理體制改革要求、工會會計實務發展現狀和會計信息使用需求，會同全國總工會對各級工會組織廣泛開展調研及座談，確定《工會會計制度》的修訂方向及具體方案，在廣泛征求各方意見的基礎上，修訂印發《工會會計制度》。制定發布工會新舊會計制度的銜接規定，選取部分工會開展新舊銜接模擬測試，確保新舊制度銜接順暢、過渡平穩。會同全國總工會印發貫徹實施《工會會計制度》的通知，指導各級工會組織扎實做好新制度實施的準備工作。加強對新制度的政策解讀和宣傳培訓，積極指導各級財政部門和工會組織開展的培訓工作，使各級工會財會干部盡快熟悉和掌握新制度。持續跟蹤《工會會計制度》實施情況，及時研究和回應制度實施過程中發現的問題。

(三)進一步建立健全基金(資金)類會計標準，滿足改革發展需要。

1.制定機關事業單位職業年金基金相關業務會計處理規定。結合職業年金基金相關管理政策規定，在調查了解會計核算現狀及問題基礎上，制定印發《機關事業單位職業年金基金相關業務會計處理規定》，同步做好政策解讀。會同人社部門加強宣傳培訓，確保新舊銜接有序進行，推動規定有效實施。持續跟蹤規定的執行情況，及時研究和回應實施過程中發現的問題。

2.適時研究修訂或制定相關基金(資金)會計核算辦法。順應醫療保障制度改革需要，適時對《社會保險基金會計制度》進行修訂或作出補充規定，進一步明確新增險種、新增業務的會計處理規定。順應土地儲備、住房公積金、道路交通事故社會救助基金等改革需要，結合有關財務和資產管理規定，適時修訂完善《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》《住房公積金會計核算辦法》，制定道路交通事故社會救助基金等會計核算辦法。在全面梳理現行基金(資金)類會計核算標準基礎上，研究探索建立我國統一的基金會計標準體系。

四、密切配合，確保“十四五”時期各項任務取得實效

(一)高度重視，壓實政府及非營利組織主體責任。

各級各類行政事業單位和非營利組織負責人要認真落實《中華人民共和國會計法》關于“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”的規定，高度重視本單位的會計工作，積極推進準則制度全面有效貫徹落實。各單位要把建立高素質的會計人員隊伍擺在重要位置，要完善會計機構、充實會計人員，支持、鼓勵本單位會計人員參加培訓，及時跟進、認真學習貫徹各項政府及非營利組織會計準則制度，提高會計人員的專業勝任能力。要積極促進業財融合，加強會計核算與預算管理、決算管理、資產管理、政府采購、合同管理和工資發放等數據的連接，推動會計核算為單位管理提供信息支撐。要暢通信息傳遞渠道，加強會計人員采集業務活動信息的準確性和便捷性，為資產成本確定、單位成本核算等提供數據支撐。

(二)緊密協作，充分發揮行業主管部門的協調作用。

有關行業主管部門要高度重視本行業領域的會計工作，加強與財政部門的溝通協調，積極配合財政部門開展準則制度宣貫工作。要結合本行業特定業務場景探索多元化的宣傳培訓模式，及時總結行業內的先進經驗和做法并加以推廣，推動會計人員深刻領會政府及非營利組織會計準則制度的有關規定。要加強對本部門(單位)、本領域政府及非營利組織會計準則制度實施情況的調查研究，對于本部門(單位)、本領域發現的實施問題，根據問題類型及時回復或反饋財政部會計司進行研究，協力推進政府及非營利組織會計準則制度建設。

(三)上下聯動，充分發揮各地財政部門的推動作用。

會計準則制度的貫徹實施，離不開各級財政部門特別是會計管理機構的大力推動。省以下各級財政部門要采取切實措施，向社會有關方面廣泛宣傳依法加強會計工作和遵循國家統一的會計制度的重要意義，引導社會有關方面重視和支持會計工作。要多措并舉加強宣傳培訓，及時宣講政府及非營利組織會計準則制度的制定背景、主要內容等，加強師資力量培養，確保本地區準則制度落地不留死角、不走形變樣。要加強與同級相關主管部門和單位的溝通與協調，以聯系機制、工作小組等形式，因地制宜提出在行業內貫徹落實準則制度的方案和舉措，齊抓共管形成合力。要加大調查研究和督查力度，及時發現本地區準則制度實施存在的問題，加強對各單位貫徹實施國家統一的會計制度的督促指導。要加強與財政部會計司的溝通和聯系，及時反映準則制度實施情況及問題。各地財政部門之間要加強經驗交流與分享，互通有無，共同推動會計準則制度全面有效實施。

(四)社會參與，營造會計準則制度建設實施的良好氛圍。

政府及非營利組織會計準則制度高質量建設和實施離不開社會各方面的參與和支持。鼓勵社會各界積極參與準則制度研究、征求意見、模擬測試、實施等各個階段，積極反饋問題，提出政策建議。鼓勵專家學者、高等學校或研究機構等加強前瞻性的學術研究，突出問題導向，為政府及非營利組織會計改革提供理論支持和政策儲備。鼓勵社會各界加強對實務經驗的總結和分享，發揮輻射引領作用。鼓勵各類專家利用工作平臺和各種機會宣傳準則制度并推動其有效實施，營造準則制度實施的良好氛圍。

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